CONTRIBUTION À LA NOTIFICATION 2026/0351/ES (Notification 28222) - Directive (UE) 2015/1535
Projet de décret royal portant développement de la Liste des Espèces Domestiques de Compagnie et de la Liste Positive des Animaux de Compagnie
Objet : obstacles aux échanges dans le marché intérieur et insécurité juridique

Je présente cette contribution en tant que personne intéressée, dans le cadre de la procédure d'information sur les réglementations techniques prévue par la directive (UE) 2015/1535. À mon avis, le projet de décret royal notifié - et la loi 7/2023 qu'il développe - constituent un obstacle au commerce des animaux de compagnie nés en captivité, tant par la restriction qu'ils imposent que par la grave insécurité juridique qu'ils engendrent, sans que les motifs avancés dans le message de notification les justifient.

1. LA MESURE FERME LE MARCHÉ ESPAGNOL À DES ANIMAUX LÉGALEMENT COMMERCIALISÉS DANS L'UNION

La Liste Positive des Animaux de Compagnie (LPAC) fonctionne comme une liste d'accès au marché : seules les espèces inscrites peuvent être détenues, élevées ou commercialisées en Espagne, et toute espèce non inscrite est interdite (article 10, paragraphe 11). Cette interdiction atteint les animaux nés et élevés en captivité qui sont légalement élevés et vendus dans d'autres États membres au titre du règlement (CE) n° 338/97. Il s'agit donc d'une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative à l'importation, contraire à l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui fragmente le marché intérieur garanti par l'article 26 TFUE.

2. L'INTERDICTION NE DISTINGUE PAS L'ANIMAL PRÉLEVÉ DANS LA NATURE DE CELUI NÉ EN CAPTIVITÉ

Le droit de l'Union, lui, distingue les deux, et le projet l'ignore :
- L'article 12, paragraphe 2, de la directive 92/43/CEE (directive Habitats) limite l'interdiction de détention, de transport et de vente aux « spécimens prélevés dans la nature », et non à ceux nés en captivité.
- La Cour de justice, dans l'arrêt Didier Vergy (C-149/94), a distingué les spécimens nés en captivité de ceux prélevés dans la nature.
- L'article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 338/97 déroge expressément à l'interdiction commerciale pour les animaux nés et élevés en captivité munis de leur documentation.
- La Cour de justice, dans l'arrêt Tridon (C-510/99), a jugé disproportionnée une interdiction absolue de commercialiser des animaux nés en captivité.

Le projet, en revanche, interdit de la même manière selon l'espèce, sans égard à l'origine de l'animal. Son préambule affirme même qu'un animal élevé en captivité « n'est pas un animal domestique, mais habitué à la présence de l'être humain », ce qui contredit l'article 465 du Code civil (tel que modifié par la loi 17/2021), qui assimile les animaux domestiqués aux animaux domestiques ou de compagnie.

3. LES MOTIFS AVANCÉS DANS LE MESSAGE DE NOTIFICATION NE RÉSISTENT PAS À L'ANALYSE

- La Convention CETS 125 et son article 4 n'autorisent aucune liste d'espèces : l'article 4 régit les conditions de bien-être de l'animal déjà détenu, non les espèces qui peuvent être détenues. La Convention définit l'animal de compagnie par sa fonction, sans listes.
- La résolution du Parlement européen du 24 novembre 2022 n'est pas contraignante. En outre, le plan d'action de l'UE contre le trafic d'espèces sauvages (COM(2022) 581 final), auquel cette résolution renvoie, limite toute liste positive aux « spécimens prélevés dans la nature », confirmant la distinction même que le projet efface.
- L'affirmation selon laquelle les listes positives seraient meilleures que les listes négatives est une opinion, non un fait technique. Plusieurs États membres utilisent des listes négatives pleinement prudentes.
- Le contrôle du trafic illicite est déjà régi par le règlement (CE) n° 338/97 et, en Espagne, par le RD 7/2018. La liste n'ajoute rien à ce contrôle et interdit au contraire des animaux nés en captivité que ces instruments autorisent.

4. UN CRITÈRE PARTICULIÈREMENT GRAVE : LA LISTE DU RD 570/2020 TRANSFORMÉE EN VETO DE MARCHÉ

Le critère k) de l'annexe I exclut de la LPAC toute espèce figurant dans le décret royal 570/2020. Or ce décret est une norme de contrôle de l'IMPORTATION d'espèces allochtones en provenance de pays tiers, pris au titre de la compétence en matière de commerce extérieur (article 149.1.10 de la Constitution). Le décret lui-même reconnaît expressément dans son préambule qu'il « ne porte pas sur l'importation de spécimens circulant librement sur le territoire de l'UE, mais uniquement sur celle des espèces provenant d'États tiers ». Autrement dit : n'importe laquelle de ces espèces peut être introduite librement en Espagne depuis un port allemand ou portugais, et le RD 570/2020 l'admet. Il n'a jamais été un obstacle au commerce intérieur.

De plus, figurer sur cette liste n'implique même pas une interdiction d'importer : il suffit que l'analyse de risque de la première importation soit favorable pour que l'espèce soit retirée de la liste et que les importations ultérieures soient libres. Il s'agit d'un criblage avec évaluation au cas par cas, non d'un veto.

Le projet transforme cette liste d'importation en cause d'exclusion automatique du marché intérieur, et ce SANS réaliser l'analyse de risque que la norme d'origine elle-même exige, et sans pondérer aucun critère (l'article 12.4 admet que l'un quelconque puisse être « exclusif »). Le résultat est absurde : la perruche ondulée (Melopsittacus undulatus) - élevée en captivité depuis plus d'un siècle, ne figurant dans aucune annexe CITES ni dans la liste européenne des espèces envahissantes - serait exclue de la LPAC au seul motif de figurer sur une liste conçue pour contrôler les importations dans les ports et aéroports, alors même qu'elle peut être introduite librement depuis tout autre État membre. Il en irait de même pour le chinchilla, le guppy ou le diamant de Gould, espèces courantes des aquariums et des volières de toute l'Europe. La mesure inverse la logique de sa norme d'origine : là où celle-ci évaluait pour permettre, celle-ci exclut sans évaluer.

5. LES RISQUES INVOQUÉS SONT DÉJÀ RÉGLEMENTÉS PAR L'UNION, ET AUCUNE ÉVALUATION N'EST FOURNIE

Le message de notification reconnaît que la mesure affecte les échanges et se borne à affirmer que les obligations « sont considérées comme proportionnées », sans fournir la moindre évaluation du risque. Or le principe de précaution ne justifie des restrictions qu'en présence d'un risque réel démontré par des données scientifiques, et la charge de la preuve incombe à l'État (arrêt Andibel, C-219/07). En outre, les risques qu'il invoque sont déjà couverts par une législation européenne qui évalue espèce par espèce :
- Risque d'espèces envahissantes : règlement (UE) n° 1143/2014.
- Risque sanitaire et de maladies : règlement (UE) 2016/429 (législation sur la santé animale).
- Bien-être animal : article 13 TFUE et article 4 de la CETS 125.
Une interdiction générale par espèce, superposée à ces cadres et sans évaluation du risque, n'est ni nécessaire ni proportionnée, et ne peut être couverte par l'article 36 TFUE.

6. LE PLUS GRAND OBSTACLE EST L'INSÉCURITÉ JURIDIQUE : NUL NE PEUT SAVOIR QUELLE RÈGLE S'APPLIQUE

En Espagne, chaque loi doit indiquer expressément sous quelle compétence constitutionnelle elle est prise ; une compétence non revendiquée n'est pas réputée exercée. Le commerce extérieur relève exclusivement de l'État en vertu de l'article 149.1.10 de la Constitution, et c'est par cette voie que le règlement (CE) n° 338/97 s'applique en Espagne. Or, l'article 32 de la loi 7/2023 - qui interdit la détention, l'élevage et le commerce de la faune sauvage en captivité - n'a PAS été pris au titre de cet article 149.1.10 (la loi l'a réservé à son seul article 61). C'est pourquoi l'article 32 ne peut empêcher l'élevage, la vente ni la détention des animaux nés en captivité que le règlement européen autorise, et c'est pourquoi la primauté du droit de l'Union est déclenchée : lorsqu'une norme nationale entre en conflit avec un règlement européen directement applicable, la norme nationale doit être laissée inappliquée (arrêts Costa/ENEL et Simmenthal).

Le projet de décret royal tente de corriger cela par la petite porte, en invoquant l'article 149.1.10 dans sa première disposition finale. Mais un règlement ne peut revendiquer une compétence que sa loi d'habilitation n'a pas exercée (article 9, paragraphe 3, de la Constitution ; article 128 de la loi 39/2015). Le résultat est que personne - ni l'éleveur, ni l'acheteur, ni l'administration - ne peut savoir avec certitude ce qui est permis. À cela s'ajoute l'incohérence interne du texte, qui qualifie le même animal de « domestique », « sauvage » ou « sauvage en captivité » selon l'article appliqué. Pour un opérateur d'un autre État membre, il est impossible de savoir si un animal légal dans l'Union peut être vendu en Espagne. Cette insécurité juridique est, à elle seule, un obstacle au marché intérieur contraire à l'article 26 TFUE.

7. DE PLUS, LE TEXTE A ÉTÉ NOTIFIÉ SANS LES RAPPORTS OBLIGATOIRES

Le texte notifié n'a même pas achevé sa procédure interne : ne figurent ni les rapports des Communautés autonomes, ni ceux des ministères compétents en matière économique et commerciale, ni celui de l'Office de coordination et de qualité réglementaire, ni celui du Conseil d'État à la protection animale, ni l'avis du Conseil d'État que le projet lui-même présuppose. Le texte n'est pas définitif et peut changer substantiellement, et ce sont précisément les organes qui auraient relevé son impact sur les échanges qui n'ont pas rendu leur rapport.

8. JE DEMANDE

Que cette contribution soit communiquée aux autorités espagnoles afin que :
a) Il soit reconnu que l'article 32 de la loi 7/2023 et son décret royal ne peuvent restreindre la détention, l'élevage ni le commerce des animaux couverts par l'article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 338/97, faute de compétence en matière de commerce extérieur et en vertu de la primauté du droit de l'Union.
b) La distinction entre l'animal prélevé dans la nature et celui né en captivité soit reconnue, conformément à l'article 12, paragraphe 2, de la directive 92/43/CEE, à l'arrêt Didier Vergy, à l'article 8, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 338/97 et au plan d'action de l'UE contre le trafic d'espèces sauvages (COM(2022) 581 final).
c) Le critère k) de l'annexe I soit supprimé ou reformulé, car il transforme une liste de contrôle des importations (RD 570/2020) en un veto de marché intérieur sans pondération ni évaluation du risque.
d) Il soit exigé de l'État l'évaluation du risque qu'il affirme sans la produire, compte tenu de ce que ces risques sont déjà gérés par le règlement (UE) 1143/2014, le règlement (UE) 2016/429 et les obligations de bien-être de l'article 13 TFUE et de la CETS 125.
e) L'incohérence avec la définition de la faune sauvage de l'article 3.5 de la loi 8/2003 et avec l'article 465 du Code civil soit corrigée, afin que le champ d'application et les interdictions soient clairs.
f) Il soit attesté que les rapports obligatoires en suspens - en particulier l'avis du Conseil d'État - ont été rendus, et que le délai de statu quo prévu par la directive (UE) 2015/1535 soit suspendu jusqu'à ce que la restriction injustifiée, l'insécurité juridique et le vice de procédure signalés aient été corrigés.