APORTACIÓN A LA NOTIFICACIÓN 2026/0351/ES (Notificación 28222) - Directiva (UE) 2015/1535
Proyecto de Real Decreto de desarrollo del Listado de Especies Domésticas de Compañía y el Listado Positivo de Animales de Compañía
Asunto: obstáculos al comercio en el mercado interior e inseguridad jurídica

Presento esta aportación como persona interesada en el marco del procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas de la Directiva (UE) 2015/1535. A mi juicio, el proyecto de Real Decreto notificado —y la Ley 7/2023 que desarrolla— constituyen una traba al comercio de animales de compañía criados en cautividad, tanto por la restricción que imponen como por la grave inseguridad jurídica que generan, sin que las razones ofrecidas en el mensaje de notificación lo justifiquen.

1. LA MEDIDA CIERRA EL MERCADO ESPAÑOL A ANIMALES QUE SE COMERCIALIZAN LÍCITAMENTE EN LA UNIÓN

El Listado Positivo de Animales de Compañía (LPAC) funciona como una lista de acceso al mercado: solo las especies incluidas pueden tenerse, criarse o comercializarse en España, y toda especie no incluida queda prohibida (artículo 10.11). Esta prohibición alcanza a los animales nacidos y criados en cautividad que se crían y venden legalmente en otros Estados miembros al amparo del Reglamento (CE) n.º 338/97. Es, por tanto, una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, contraria al artículo 34 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y fragmenta el mercado interior que garantiza el artículo 26 TFUE.

2. LA PROHIBICIÓN NO DISTINGUE ENTRE EL ANIMAL CAPTURADO EN LA NATURALEZA Y EL NACIDO EN CAUTIVIDAD

El Derecho de la Unión sí distingue entre ambos, y el proyecto lo ignora:
- El artículo 12.2 de la Directiva 92/43/CEE (Directiva Hábitats) limita la prohibición de posesión, transporte y venta a los "especímenes recogidos en la naturaleza", no a los nacidos en cautividad.
- El Tribunal de Justicia, en la sentencia Didier Vergy (C-149/94), diferenció los especímenes nacidos en cautividad de los recogidos en la naturaleza.
- El artículo 8.3 del Reglamento (CE) n.º 338/97 exceptúa expresamente del veto comercial a los animales nacidos y criados en cautividad con su documentación.
- El Tribunal de Justicia, en la sentencia Tridon (C-510/99), consideró desproporcionada una prohibición absoluta de comercializar animales nacidos en cautividad.

El proyecto, en cambio, prohíbe por igual según la especie, sin atender al origen del animal. Su preámbulo llega a afirmar que un animal criado en cautividad "no es un animal doméstico, sino habituado a la presencia del ser humano", lo que contradice el artículo 465 del Código Civil (tras la Ley 17/2021), que asimila los animales domesticados a los domésticos o de compañía.

3. LAS RAZONES DEL MENSAJE DE NOTIFICACIÓN NO SE SOSTIENEN

- El Convenio CETS 125 y su artículo 4 no autorizan ninguna lista de especies: el artículo 4 regula las condiciones de bienestar del animal ya poseído, no qué especies pueden tenerse. El Convenio define al animal de compañía por su función, sin listas.
- La Resolución del Parlamento Europeo de 24 de noviembre de 2022 no es vinculante. Además, el propio Plan de Acción de la UE contra el tráfico de especies silvestres (COM(2022) 581 final), al que esa Resolución se remite, ciñe la eventual lista positiva a los "especímenes capturados en la naturaleza", confirmando la distinción que el proyecto borra.
- La afirmación de que las listas positivas son mejores que las negativas es una opinión, no un dato técnico. Varios Estados miembros usan listas negativas plenamente cautelares.
- El control del tráfico ilegal ya está regulado por el Reglamento (CE) n.º 338/97 y, en España, por el RD 7/2018. El listado no añade control y, en cambio, prohíbe animales nacidos en cautividad que esos instrumentos permiten.

4. UN CRITERIO ESPECIALMENTE GRAVE: LA LISTA DEL RD 570/2020 CONVERTIDA EN VETO DE MERCADO

El criterio k) del Anexo I excluye del LPAC a toda especie incluida en el Real Decreto 570/2020. Pero ese Real Decreto es una norma de control de la IMPORTACIÓN de especies alóctonas desde terceros países, dictada bajo la competencia de comercio exterior (artículo 149.1.10 de la Constitución). El propio Real Decreto reconoce expresamente en su exposición de motivos que "no aborda la importación de ejemplares que circulen libremente por el territorio de la UE, sino únicamente la de especies que proceden de terceros Estados". Es decir: cualquiera de esas especies puede traerse libremente a España desde un puerto alemán o portugués, y el RD 570/2020 lo admite. Nunca fue una barrera al comercio interior.

Además, figurar en esa lista ni siquiera implica una prohibición de importar: basta con que el análisis de riesgo de la primera importación sea favorable para que la especie se elimine de la lista y las importaciones posteriores queden libres. Es un cribado con evaluación caso por caso, no un veto.

El proyecto convierte esa lista de importación en causa de exclusión automática del mercado interior, y lo hace SIN realizar el análisis de riesgo que la propia norma de origen exige, y sin ponderar ningún criterio (el artículo 12.4 admite que cualquiera sea "excluyente"). El resultado es absurdo: el periquito australiano (Melopsittacus undulatus) —criado en cautividad desde hace más de un siglo, que no está en ningún Apéndice CITES ni en la lista europea de especies invasoras— quedaría excluido del LPAC solo por figurar en una lista pensada para controlar importaciones en puertos y aeropuertos, pese a poder introducirse libremente desde cualquier otro Estado miembro. Lo mismo ocurriría con la chinchilla, el guppy o el diamante de Gould, especies habituales de acuario y pajarera en toda Europa. La medida invierte la lógica de su norma de origen: donde aquella evaluaba para permitir, esta excluye sin evaluar.

5. LOS RIESGOS QUE SE INVOCAN YA ESTÁN REGULADOS POR LA UNIÓN, Y NO SE APORTA NINGUNA EVALUACIÓN

El mensaje de notificación reconoce que la medida afecta al comercio y se limita a decir que las obligaciones "se consideran proporcionadas", sin aportar ninguna evaluación de riesgo. Pero el principio de precaución solo justifica restricciones ante un riesgo real y demostrado con datos científicos, y la carga de probarlo corresponde al Estado (sentencia Andibel, C-219/07). Además, los riesgos que invoca ya están cubiertos por normativa europea que evalúa especie por especie:
- Riesgo de especies invasoras: Reglamento (UE) n.º 1143/2014.
- Riesgo sanitario y de enfermedades: Reglamento (UE) 2016/429 (sanidad animal).
- Bienestar animal: artículo 13 TFUE y artículo 4 del CETS 125.
Una prohibición general por especie, superpuesta a esos marcos y sin evaluación de riesgo, no es necesaria ni proporcionada, y no puede ampararse en el artículo 36 TFUE.

6. EL MAYOR OBSTÁCULO ES LA INSEGURIDAD JURÍDICA: NADIE PUEDE SABER QUÉ NORMA SE APLICA

En España, cada ley debe indicar expresamente bajo qué competencia constitucional se dicta; una competencia que no se reclama no se entiende ejercida. El comercio exterior corresponde en exclusiva al Estado por el artículo 149.1.10 de la Constitución, y es por esa vía como se aplica en España el Reglamento (CE) n.º 338/97. Pues bien, el artículo 32 de la Ley 7/2023 —que prohíbe la tenencia, cría y comercio de fauna silvestre en cautividad— NO se dictó bajo ese artículo 149.1.10 (la ley lo reservó solo a su artículo 61). Por eso ese artículo 32 no puede impedir la cría, venta ni tenencia de los animales nacidos en cautividad que el Reglamento europeo permite, y por eso se activa la primacía del Derecho de la Unión: donde una norma nacional choca con un reglamento europeo directamente aplicable, la norma nacional debe inaplicarse (sentencias Costa/ENEL y Simmenthal).

El proyecto de Real Decreto intenta arreglar esto por la puerta de atrás, invocando el artículo 149.1.10 en su disposición final primera. Pero un reglamento no puede reclamar una competencia que su ley no ejerció (artículo 9.3 de la Constitución; artículo 128 de la Ley 39/2015). El resultado es que nadie —ni el criador, ni el comprador, ni la administración— puede saber con seguridad qué está permitido. A ello se suma la incoherencia interna del texto, que llama a un mismo animal "doméstico", "silvestre" o "silvestre en cautividad" según el artículo que se aplique. Para un operador de otro Estado miembro es imposible saber si su animal, legal en la Unión, puede venderse en España. Esa inseguridad jurídica es, por sí sola, un obstáculo al mercado interior contrario al artículo 26 TFUE.

7. ADEMÁS, EL TEXTO SE HA NOTIFICADO SIN LOS INFORMES OBLIGATORIOS

El texto notificado ni siquiera ha completado su tramitación interna: no constan los informes de las comunidades autónomas, de los ministerios con competencia económica y comercial, de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, del Consejo Estatal de Protección Animal, ni el dictamen del Consejo de Estado que el propio proyecto da por supuesto. El texto no es definitivo y puede cambiar de forma sustancial, y precisamente los órganos que habrían advertido su impacto sobre el comercio son los que no han informado.

8. SOLICITO

Que se traslade esta aportación a las autoridades españolas para que:
a) Se reconozca que el artículo 32 de la Ley 7/2023 y su Real Decreto no pueden restringir la tenencia, cría ni comercio de los animales amparados por el artículo 8.3 del Reglamento (CE) n.º 338/97, por falta de competencia sobre comercio exterior y por primacía del Derecho de la Unión.
b) Se reconozca la distinción entre el animal capturado en la naturaleza y el nacido en cautividad, conforme al artículo 12.2 de la Directiva 92/43/CEE, a la sentencia Didier Vergy, al artículo 8.3 del Reglamento (CE) n.º 338/97 y al Plan de Acción de la UE contra el tráfico de especies silvestres (COM(2022) 581 final).
c) Se suprima o reformule el criterio k) del Anexo I, que convierte una lista de control de importaciones (RD 570/2020) en un veto de mercado interior sin ponderación ni evaluación de riesgo.
d) Se exija al Estado la evaluación de riesgo que afirma pero no aporta, teniendo en cuenta que esos riesgos ya se gestionan por el Reglamento (UE) 1143/2014, el Reglamento (UE) 2016/429 y las obligaciones de bienestar del artículo 13 TFUE y del CETS 125.
e) Se corrija la incoherencia con la definición de fauna silvestre del artículo 3.5 de la Ley 8/2003 y con el artículo 465 del Código Civil, para que el ámbito y las prohibiciones sean claros.
f) Se acredite que se han emitido los informes obligatorios pendientes —en especial el dictamen del Consejo de Estado— y se suspenda el plazo de statu quo previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 hasta que se corrijan la restricción injustificada, la inseguridad jurídica y el defecto de tramitación señalados.